仅仅一月，5月3日财政部等六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)掀起的风波还未平息，6月2日财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文)可谓波涛再起，大浪滔天。50号文就加强地方融资平台融资管理及规范PPP等事项作出了相关规定，而87号文为50号文打上了补丁，就规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出了详细要求，其制定的关于政府购买的负面清单刀刀见血，尤其是将“政府购买服务”纳入地方政府举债的“黑名单”，又明确了政府购买服务“先预算后购买”的原则，其重点在于禁止利用政府购买服务变相融资。虽然对于一些项目上的规制仍然留有余地，根据答记者问，财政部对87号文的定位为：“初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖”。

　　根据财政部、民政部和国家工商总局发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)规定，鼓励地方政府通过发挥市场机制作用，允许适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担、以及其他适宜由社会力量承担的服务事项实施购买服务，并且明确前提条件是纳入政府购买服务指导目录，然而对于禁止范围，暂行办法仅做了一个比较原则性的规定，即包括不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项。
　　根据该规定，只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府就有列入政府购买目录的权限，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势，不少地方政府扩大政府购买服务的范围，把采购工程变成了采购服务，用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式做成了政府购买服务，变相举借债务，隐性债务风险不断积累累加，重点”灾区“就是将原来的BT模式改为政府购买服务。
　　随着城镇化的不断推进和加速，地方政府的土地储备需求旺盛，土地储备作为一项资金密集型工作，在征地及拆迁补偿、土地前期开发建设等环节有巨大的资金需求。地方政府必然要进行大量融资，相伴相生的造成地方政府债务的高涨。最近密集出台的财预50、62、87号等文件，共同目的都是为规范政府融资、化解政府负债。那么此一系列新政对占地方政府负债比重较大的土地储备融资有何影响呢？本文对此进行了系统梳理与解读。
　　一、土地储备融资的基础概念
　　与火热的土地储备市场相反，土地储备法律制度却不够健全，甚至处于“缺位”状态。目前，我国并无法律、法规对于土地储备机构的主体、职能进行规定，仅存在若干部门规章及地方政府规章。这些规章构成了目前土地储备法律制度的主要组成部分。当前，关于土地储备制度的全国性的规章类文件、土地储备相关规章十分繁杂，涉及政策发布部门的交叉、新旧法的冲突、不同位阶规范的碰撞，所以有必要在此梳理下基础概念。
　　1、土地储备
　　最近出台的《关于印发地方政府土地储备专项债券管理办法》(财预62号)明确，土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。
　　2、土地储备的程序
　　1)计划土地
　　土地储备实行计划管理。依国土资发〔2012〕162号规定，土地储备机构应于每年第三季度，编制下一年度土地储备计划。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
　　2)取得土地
　　列入名录的土地储备机构，同级国土资源主管部门可依据土地储备计划，按照相关规定将依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、征收批准手续并完成征地的土地以及政府依法取得的其他土地等交由其储备。
　　3)开发与利用土地
　　对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
　　4)储存以备供应土地储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
　　3、储备土地融资用途
　　1) 征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
　　2) 征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。
　　3)按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。 经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。
　　因此，首先要明确政府土地储备资金需求分为两大部分：一是政府取得土地价款或征地和拆迁补偿费用；二是政府进行必要的前期土地开发费用。这两部分费用在所有与土地储备相关的政策中都是分开表述、区别对待的，切不可混为一谈。明确此点对接下来的政策分析至关重要。
　　二、土地储备融资的几种模式解读
　　1、BT模式
　　BT(Build-Transfer，建设-移交)，是政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设项目的一种模式，曾在市政道路、保障房建设领域被广泛采用。
　　2003年2月建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)，第4条明确“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设-转让(BT) 、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等方式组织实施”，BT模式明确获得官方认可。
　　2004年国务院出台《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，鼓励放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，BT模式迎来良好发展机遇。
　　2008年的四万亿刺激计划，各地方政府大干快上抢占资源，大量工程集中开工，诸多项目出现了钱荒问题，BT模式在此阶段迅猛发展。伴随着BT的急速发展的是地方政府隐形债务的快速膨胀：BT多由融资平台公司作为采购方，但地方政府又负有兜底责任，如此就积攒巨额政府债务。
　　2012年12月，财政部等四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)，文件规定“地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。”“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务，对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划”受此影响，BT模式由过热走向速冻，基本淡出土地一级开发领域。但文件并未将BT模式彻底否定，仍留了一道口子。
　　2、融资平台
　　1996年上海成立了我国第一家土地储备机构，截至2015年进入国土资源部土地储备机构名录的数量便已接近3000家。土地储备机构筹措资金的主要方式是进行土地储备贷款，而土地储备贷款属于地方政府债务的重要组成部分。根据国家审计署2013年底公布内容显示，地方政府性债务余额支出投向中，土储债务位列地方政府性债务余额项目的第2位。
　　2014年国务院出台43号文等一系列规范性文件，加之新《预算法》的出台进一步加强地方债务的管理。2016年出台的财综[2016]4号文明确土地储备机构从事政府融资业务应该剥离，且不得“搭车”储备土地进行无关的城市基础设施建设。明确叫停土地储备贷款，这一融资方式被发行地方政府债券彻底替代。
　　3、土地储备专项债
　　其实早在去年2月2日财综[2016]4号文中就已明确，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券的方式解决。最近出台的财预62号文更标志着地方政府专项债券首个细分品种的面市。延续之前对地方债出台的若干政策，再次明确发债主体只能是省级政府或经省级政府授权的计划单列市政府。单只专项债既可以针对单一项目又可以对应多个项目打包发行。强调“专债专用”，第26条规定专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，可以约定提前偿还债券本金。
　　但是绕不开的是土储专项债是要纳入地方预算管理并受国家和地方债务限额的严格管控，各地方实际上留给土储发债空间和未来巨大的土地储备需求必将形成矛盾，仅靠发债一种出口去进行融资显然是不现实的，我们期待日后配套政策的不断完善。
　　4、PPP模式
　　2014年12月《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)，明确“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
　　2015年4月，财政部出台关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号)，其第25条规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布”至此，PPP规模收到限额管理。
　　PPP作为鼓励社会资本参与投资的一种方式，在国务院、财政部、发改委的大力推广下，在全国范围内掀起了PPP高潮，但在PPP各个文件中从未列举过土地储备项目，而且土储搞PPP极易和BT混淆。探索中还是存在一些问题：首先简单的BT行不通，一定要有运营内容。单纯的土地收储和前期开发工作不涉及运营。其次在PPP的物有所值评价和财政承受能力时，项目要受到地方政府一般预算10%的限制。再者PPP的期限原则不低于十年的要求和土地整理服务的期限一般较短不匹配等都造成用PPP模式去整理土地项目落地很难，但并不否定PPP在土地储备上的应用，事实上以“华夏幸福（600340）模式”为代表的土地片区综合开发未来发展空间广阔，采用产城结合模式将片区设计和土地开发整体打包进行，该模式将日后专题探讨。
　　5、政府购买服务
　　2014年12月财政部发布《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)，明确政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。此外规定财政部门制定政府购买服务指导性目录。
　　财综[2016]4号文第七条标题为“推动土地收储政府采购工作”要求地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，土地储备部门应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的基础设施建设。鼓励的是土地获得阶段采用政府购买服务去解决拆迁补偿的融资需求，倡导土地整理和前期开发阶段采用政府采购形式。(政府购买服务和政府采购的区别在此不赘述)最近的财综[2017] 87号文所谓的“负面清单”中明确禁止“储备土地前期开发”进行政府购买服务，而并未限制土地储备中的拆迁安置补偿服务。是一种对之前政策的传承，并无任何矛盾。我们需要看到的是无论财预50、62还是87号文，并不是去否定和限制政府购买服务和PPP 的发展，相反是因为强调规范化正是对二者的保护。作为我们从业者，应该看到“负面清单”的颁布恰恰是对“白名单”的强调。
　　另外，财综87号文规定“购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”间接表明，除党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作外，其他包括土地拆迁补偿等政府购买服务原则都不能超过3年的期财政规划期限。因此，期限超过3年、可能造成政府负债的、又没走PPP流程(两评)的项目也不可以做政府购买服务。
　　三、明确必须先有预算，才能购买服务
　　87号规定：
　　1.政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
　　2.年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
　　3.购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
　　从此三条规定来看，先有预算、后购买服务是基本原则，在签订政府购买服务合同之时就应当在年度预算和中期财政规划对政府购买的服务有相应的安排，另外对于超过中长期财政规划3年期限的项目(中央部委和地方政府编制的中期财政规划期限一般为3年)，也不允许实施政府购买服务。因此，“先上车、后补票”的做法已然不合时宜。
　　四、将非金融机构的融资明确列入禁止范围
　　此前，2016年初一行三会发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)规定：自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。但其中没有列举其他融资渠道，因而融租租赁此前成为很多地方政府简介融资的主要渠道之一，尤其是融资租赁和银行进行合作，最终资金方来自银行。实际上融资租赁只是银行向地方政府提供融资的渠道而已。50号文之相关规定也仅针对金融机构。87号文规定严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。此条规定是吸取之前的文件教训，通过财政部发布通知之后的答记者问来看，意在不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁等非金融机构融资，基础上可以杜绝现在广泛存在的借政府购买服务之名，行违规融资之实的乱象。
　　五、强调切实做好政府购买服务信息公开
　　87号文规定：各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。
　　信息公开是政府购买服务合规的必然要求，87号文中此条规定其根本是为了防止利益输送、国有资产流失等违法违规行为。与此前的50号文要求地方政府公开其举债融资的具体信息相比，依托中国政府采购网及其地方分网将使政府购买服务信息公开工作之推广更为快捷、高效。
　　六、严格限制政府购买服务之余的空间遗留
　　虽然87号文对政府购买服务做了严格的限制，但是仍有一部分项目处于“全覆盖”的空隙中，除87号文中明确规定的棚改和易地扶贫搬迁(扶贫)项目之外，仍有一部分国务院文件中提及了政府采购服务，但与87号文可能存在相应冲突，而由于目前缺乏相应法律解释，对于这些冲突建议谨慎对待。
　　1.棚户区改造、易地扶贫搬迁仍有空间
　　87号文规定：党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)规定：推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
　　2.农村公路建养一体化仍有空间
　　国务院办公厅《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)规定：“推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。”
　　3.关于海绵城市建设仍有空间
　　住建部联合中国农行发布的《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》(建城[2015]240号)规定：农发行各分行要积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作(PPP)等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。
　　国务院办公厅发布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)规定：鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
　　国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号)规定：积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。 区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。
　　4.小城镇建设仍有空间
　　住建部联合中国农行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》(建村[2016]220号)规定：积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作(PPP)等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务。
　　5.各类体育场地仍有空间
　　根据发改委印发的《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》(发改社会〔2016〕2850号)，鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施，各地要采取公建民营、民办公助、委托管理、PPP和政府购买服务……
　　6.水利公共服务相关仍有空间
　　水利部发布的《关于深化水利改革的指导意见》(水规计〔2014〕48号)规定：逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。
　　7.对手续完备的正规PPP项目影响较小
　　现在很多政府将工程和服务进行打包，以政府购买服务的方式让社会资本投入建设，相当于以政府购买服务兜底进行基础设施建设，既没有充分的竞争，又不在财政预算之内，不符合政府购买服务的初衷且大幅增加了金融风险。虽然政府购买服务和PPP都是政府利用社会力量提供公共服务的两种方式，但是PPP项目和政府购买服务不是一回事，严格的PPP项目有着标准的立项流程和明确的风险收益分析，是由政府公开招标最终确认的项目。严格的PPP项目中风险由各参与方共同承担，不存在政府承担的风险与收益不对称的情况，并不属于此次文件要限制的违法违规融资的情况。财政2014年发布《政府购买服务管理办法》(财综[2014]96号)，对政府购买服务的实施原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式、实施程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等方面作了明确、完整的规定，政府购买服务形成了一套独立于PPP项目的适用领域和管理规范，两者并无隶属关系。因此不同于政府购买服务，预计正规PPP项目不会受到太大影响。
　　但是立项不规范、政府承担了过度风险的在政府购买服务名义下的“伪PPP”项目可能会受到影响。“伪PPP项目”一般是指没有专业运营商，只有产业基金、金融服务等财务投资者，这些投资者不承担风险，政府保证其投资回报，一般具有明股实债、保底承诺和建设-移交(Build-Transfer)的运作方式等特征。