PPP项目绩效管理一直是中国推广PPP项目管理的重点和难点之一。3月31日，财政部发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（以下简称“文件”或“该文件”），该文件的出台进一步规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，旨在提高公共服务供给质量和效率、保障合作各方合法权益，让PPP项目更好地实现物有所值、按效付费。
一、文件出台明确了绩效管理各环节工作的主体，责任分工更加清晰。
PPP项目绩效管理参与主体主要有项目管理单位（主要包括行业主管部门、财政部门、人民政府）、项目实施机构、项目公司（社会资本），上述三类主体的绩效管理要点如下：
（1）项目管理单位。项目管理单位主要包括项目所属行业主管部门及地方财政部门，该文件首先从宏观层面提出项目所属行业主管部门应当指导项目实施机构开展PPP项目绩效管理工作，各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。
在具体的绩效管理工作中，项目所属行业主管部门及地方财政部门主要负责在项目全生命周期内审核绩效目标与绩效指标的制定与调整，各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。PPP项目移交完成后，财政部门应会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况编制绩效评价（即后评价）指标体系。
在绩效监控方面，行业主管部门和财政部门主要对项目绩效监控发展的偏差情况进行监督。
在绩效评价方面，主管部门、财政部门应当对项目实施机构报送的PPP项目绩效评价报告进行复核；涉及整改的，项目实施机构应将整改结果报送相关主管部门和财政部门。在项目移交完成后，由财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等开展PPP项目后评价。
（2）项目实施机构。项目实施机构是在项目所属行业主管部门的指导下具体开展PPP项目绩效管理工作的单位。
在绩效目标与指标体系管理方面，项目实施机构主要负责在项目全生命周期内编制与调整PPP项目绩效目标与绩效指标，并报项目所属行业主管部门、财政部门审核。
在绩效监控方面，项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，并根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏。
在绩效评价方面，项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价，具体工作包括下达绩效评价通知、制定绩效评价工作方案、组织实施绩效评价、编制绩效评价报告、资料归档、评价结果反馈与应用等。
（3）项目公司（社会资本）。项目公司（社会资本）在PPP项目绩效管理过程中做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录；积极配合开展PPP项目绩效管理工作，并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。
在绩效监控方面，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控，定期报送监控结果。
二、文件对当前PPP项目绩效管理工作的引导。
（1）系统提出了绩效管理思路与范围。该文件最大的亮点是明确了PPP项目绩效管理的思路与范围，即PPP项目绩效管理需要做哪些工作。PPP项目绩效管理从我国推行PPP模式以来就一直是重要的话题，但关于PPP项目绩效管理做什么、怎么做，一直没有统一的思路。该文件以“目标导向、过程监管、结果控制”作为PPP项目绩效管理的操作思路，立足于项目全生命周期，将项目绩效管理分为“绩效目标与指标管理”、“绩效监控”、“绩效评价及结果应用”等几部分内容，从思路与范围两个角度为PPP项目绩效管理工作提供了操作指引。
（2）具体论述了绩效管理内容与要求。从该文件的行文结构来看，文件整体结构安排以时间为节点从绩效目标与指标管理、绩效监控、绩效评价三项具体工作提出了内容与要求。其中，绩效目标与指标管理部分主要以目标为导向，明确绩效目标与指标管理的责任主体、制定要求与修改调整要求；绩效监控部分主要内容包括责任主体、监控内容、监控要求、监控程序等方面；绩效评价部分则主要从责任主体、评价内容、评价要求、评价程序、结果体现与应用等方面进行了明确。上述三项工作内容相辅相成，绩效指标为绩效监控与绩效评价提供目标导向与标准，绩效监控履行过程控制的职能，绩效评价作为绩效管理的结果控制，将直接衡量PPP项目建设、运营工作的优劣。
（3）重点明确了绩效评价流程与应用。该文件较为系统地对PPP项目绩效管理工作提出了具体工作要求与指导，其中，尤其是对PPP项目绩效评价工作的流程与成果文件进行了重点论述。众所周知，PPP项目绩效评价结果将直接影响政府方支出责任与项目公司（社会资本）收入，因此，绩效评价如何开展、有何要求、结果如何应用将成为行业内重点关注的内容，该文件将绩效评价工作分为下达绩效评价通知、制定绩效评价方案、组织实施绩效评价、编制绩效评价报告、评价反馈与应用等几个方面，较为系统地明确了绩效评价工作内容。同时，对绩效评价成果文件的要求也进行了引导，为具体的绩效评价工作提供了很大的帮助。
（4）具体提出了绩效目标与指标体系设定的要求与内容。该文件较为详细地提出了绩效目标的内容、编制要求与绩效指标体系的构成、设定原则，强调绩效目标中“产出”的权重。PPP项目的产出分为建设产出和运营产出。文件规定，建设期产出指标通过评价项目是否通过竣工验收及竣工验收情况来判定；运营期产出指标应作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%，并且原则上不低于80分才可全额付费。产出指标权重的细化量化以及权重设计为以往PPP项目实务中简单粗暴设计指标权重提供了重要的依据，并且以“产出”为核心的PPP项目全生命周期绩效管理也有利于改善目前PPP市场“重建设、轻运营”的现象。
三、文件出台对未来PPP事业发展的影响。
该文件的出台对未来PPP项目发展的影响主要包括两方面：一方面是对进入执行阶段的项目绩效管理工作提供了操作指引，为我国即将大量进入执行阶段的项目提供政策支持。另一方面，该文件的出台也为规范PPP项目前期工作提出了新的标准与要求。主要体现在项目准备阶段，项目实施机构应对绩效目标与绩效指标的设定引起足够的重视，在项目实施方案中应科学合理编制总体绩效目标和绩效指标体系，并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见，否则绩效目标与指标一旦确定，在采购阶段、执行阶段的调整难度较大，程序也较为复杂。
综上，该文件的出台为我国PPP项目绩效管理提供了操作指引，对于推进我国PPP事业发展起到了承前启后的促进作用。
陶凯 张赛茁 （金马威工程咨询部）
